財政支出績效評價體系的構建

財政支出績效評價體系的構建

如何在現有的財政預算管理體制下做好財政監管工作，使有限的財力創造更多的效益，是對財政支出管理提出的新課題。建立單位、財政、審計三個層面的財政支出績效評價體系，實施財政支出效益評價，是加強財政支出監管的重要手段，也是轉變財政管理職能、改進財政預算管理的需要。為此，本文就建立財政支出績效評價體系作一探討。
一、財政支出效益評價的目標、對象和范圍選擇
評價目標概括地說就是評價財政支出和耗用效益，即財政支出的合比例性、效益性；評價對象包括財政部門、財政資金使用部門（單位）、公共支出項目。與此對應，財政支出效益評價可分為綜合效益評價和項目效果評價。綜合效益評價包括財政支出總量效益評價和財政支出結構效益評價，項目效果評價是指對具體支出項目所產生的效益的評價。
二、評價的選用、指標的設置和標準的選取
１．評價方法是開展評價工作的重要手段。，可供選擇的方法有以下幾種：①成本—效益法。這種方法廣泛于成本和效益都能準確計量的評價，如公共工程項目等，但對于成本和效益都無法用貨幣計量的項目，難以使用。②最低成本法（也叫最低費用選擇法）。它適用于成本易于計量而效益不易計量的支出項目，如一些社保項目支出。其優點是簡化效益的，在效益確定的條件下，只分析其成本費用的高低。③綜合指數法。它在計算多種經濟效益指標指數的基礎上，根據一定的權數計算出綜合經濟效益指標。通過將各環節或各經濟效益單項指標值進行綜合，并以此說明總體和各環節的經濟效益水平。此方法準確度高、全面、適用廣泛，但在指標選擇和標準值確定方面比較復雜，操作難度大。④公眾評判法。即通過選擇有關方案進行評估，并對公眾進行問卷或抽樣調查，以評判其效益。這種方法適合于對公共管理部門和財政投資興建的公共設施等項目進行評價，缺點是適應范圍有限，有一定的模糊性。⑤因素分析法。這種方法注重考察公共支出項目的直接費用與間接費用，將各種費用因素盡量列舉出來，同時將各種可能的直接效益和間接效益列舉出來，加以排序，進行綜合分析。⑥動態比較法。將某類支出或項目的歷史數據進行對比分析，了解歷史上的變化和效益波動情況，通過歷史數據排列，既可看出趨勢，也可了解相關因素在不同時期的影響及其作用機理，進而分析效益差異的成因及改進方向。⑦攤提計算法。主要用于項目支出，利用年盈余回收的時限計算投資風險。攤提時間越短，投資風險越小。⑧目標評價法。它是將當期經濟效益或社會效益水平與其預先目標標準進行對比分析的方法。
２．評價指標體系的建立。評價指標體系是建立財政支出評價的載體，財政支出效益必須通過評價指標予以體現。科學、完整的評價指標體系是取得正確評價結果的先決條件，因而指標體系的設計應體現完整性、科學性及易操作性等特點，堅持經濟性、效率性和有效性兼顧的原則，按照評價目標和財政支出范圍分層設置。
３．評價標準是衡量公共財政支出效益的標準。在評價指標確定后，選取恰當的評價標準值是使評價結果科學、公正的保證，評價標準值應以財政支出性質、類別為基礎，按照不同地區、行業、項目規模，采用歷史經驗、政策標準、數理統計分析、專家評估、公眾印象等方法取得。①關于支出項目評價標準，一是項目工程技術、施工效率、質量管理等標準，來源于項目技術質量統計資料；二是項目效益標準，包括成本凈現值、資金到位率、財務收益率、投資利稅率等標準，主要來源于項目財務統計數據；三是項目的社會效益標準，如公眾滿意度、就業、環境改善及脫貧情況等。②關于部門（單位）評價標準，包括部門辦事效率、標準成本率、計劃目標完成情況、服務滿意度等標準資金項目預算執行情況。資金使用最終效益是評價資金使用單位效益的基本標準。③關于財政支出綜合效益標準，以促進當地經濟社會和各項事業發展、做大“財政經濟蛋糕”為主要目標，具體有反映財政資金規模水平、財政收支發展狀況、財政資金適度水平、自給能力及管理水平、合理支出結構等標準，取值基礎可以是歷史經驗數據或通過縱橫對比分析采集。
評價標準值的選取是一項十分復雜的工作，既要依賴龐大的系統支撐，又要與部門政策標準、社會認知度及其他標準相銜接；既要解決標準值層次性、社會效益量化問題，又要盡可能解決標準值統一性和可操作性問題，逐步建立起與支出指標相適應的標準值體系。
三、財政支出績效評價體系的構建
建立財政支出績效評價體系不僅包括一套指標體系、標準體系和評價體系，還應有一套完整的財政支出評價工作制度體系，包括評價的組織管理制度、實施辦法及工作流程、結果運用等。
１．單位、財政部門和審計機關三層次的財政支出效益評價制度安排。單位負責提出購買公共產品的依據和用最少的錢獲得最大結果的項目設計，并在預算執行過程中對部門支出項目的目標、任務、投入規模與結構、投入效果進行評價，通過支出項目執行結果與計劃的對比、項目投入規模與實際達成目標的對比，來評價項目是否較好地實現了效益和堅持了例行節約原則，項目實施過程中存在的和相應的措施。財政部門根據經濟效益原則和例行節約原則，結合單位自我評價，負責對該項公共產品的購買作綜合效益評價。審計部門負責對該筆資金使用效率進行績效審計評價，即在預算執行過程中和執行后，根據財務管理業務，對照原定目標和計劃，檢查項目的實際執行情況，主要側重于貨幣支出效益的檢查，依據計劃與實際的對照，對公共投資項目在支出結構、效益、效率和效果四個方面進行審核。績效審計是財政支出效益評價結果公正合理的有效保障，是在單位自我評價和財政綜合評價基礎上對財政支出的財務合規性和經濟合理性的進一步審核。財政部門根據審計部門的審計結果對各單位進行支出效益評級，并作為來年預算安排、項目支出評價考慮的因素。
２．財政支出效益評價實施辦法及工作流程。規定評價應遵循的原則，確定評價的重點，明確評價采取的方法，規范評價的基本流程。評價工作基本程序為：①制定工作計劃，確立評價對象；②組織專業小組，聘請專家；③設計評價方案，下達評價通知；④督促部門自評，收集整理資料；⑤實施評價，形成評價報告；⑥做好評價。財政支出效益評價應堅持定性評價和定量評價、事前評價與事后評價、定期評價和經常性評價、當前評價與長遠評價、自我評價與外部評價相結合，形成評價工作制度。
３．評價結果的運用。評價結果應及時報告同級政府和有關部門作為決策，送組織人事等部門作為公共管理部門績效考核的參考，并為加強項目管理、監督提供經驗。評價結果作為財政信息庫的重要組成部分，為財政預算編制、優化財政支出結構和提高支出效率提供信息支持。重大支出項目的評價結果，經同級政府批準后，可通過新聞媒體對外公布，以加強監督。各級政府和財政部門應建立重大財政支出獎優罰劣機制，對決策科學、項目實施成效巨大的部門，給予必要的獎勵，反之，則給予必要的制裁，對評價報告暴露的財政收支、工程質量等方面問題，依法進行查處。
四、操作思路
根據制度經濟學關于制度變遷的有關論述，我們可以得出結論：作為一項制度創新，財政支出績效評價體系的形成應該是各利益方博弈的一種結果，它可能不是最優的（毫無疑問它至少是一種次優選擇），但一定是運行成本最低的。根據我國漸進式改革的成功經驗和財政支出效益評價的及實踐看，迅速徹底地建立科學完整的財政支出績效評價體系尚不具備條件，但按照“循序漸進、先易后難、先粗后細、由簡到繁、從具體到一般”的思路向核心目標逼近，就可以通過新舊制度帶來的效率差距使舊制度向新制度轉化，減少制度創新的成本。?

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