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工傷先行支付“落地”之難
塵肺病患者趙xx訴甘肅省社保局先行支付工傷保險待遇一案，再次將社會保險法第四十一條之規定推到了輿論的熱點。
2011年7月1日生效的社會保險法第四十一條規定：“單位未依法繳納工傷保險費，發生工傷事故的，由用人單位支付工傷保險待遇。用人單位不支付的，從工傷保險基金中先行支付。從工傷保險基金中先行支付的工傷保險待遇應當由用人單位償還。”
為趙xx提供法律援助的機構——北京義聯勞動法援助與研究中心(以下簡稱“義聯中心”)于2012年3月至6月，面向全國對“四十一條”的實施情況進行了調研，并形成了調研報告。
被寄予厚望的制度
現實中，一些用人單位沒有為勞動者繳納工傷保險，在發生工傷事故或者職業病后，又往往拒絕進行醫療救治和支付其他工傷保險待遇，使工傷勞動者陷入極大的生存困境。
義聯中心2011年5月發布的數據顯示，在發生工傷后，高達76.4%的勞動者的月收入降到了1000元以下，和趙xx一樣，他們家庭生活的維持、子女的教育等都陷入巨大的困境中。
一個確實存在的問題是，我國的工傷待遇索賠程序較為繁瑣，要經過勞動仲裁、一審、二審甚至強制執行程序，可長達數年，令許多工傷勞動者望而生畏。趙xx頻繁復雜的訴訟之路印證了這一點。
義聯中心的調查數據稱，僅26.1%未參保職工是在受傷之日起一年之內獲得賠償的，33.9%的工傷勞動者在受傷后一年到兩年之間獲得賠償，18.3%的工傷勞動者花費了兩年到3年的時間索賠，21.7%的工傷勞動者則花費了3年以上的時間。
在此背景下，社會保險法規定的先行支付制度賦予了工傷勞動者以法定權利，是對這部分未參保工傷勞動者的巨大福音。
調研顯示，工傷保險待遇先行支付制度的實施已經破冰，國內有多個城市已先后向工傷申請人先行支付了工傷保險待遇。
不容樂觀的“落地”
先行支付制度設立的初衷，是幫助未參保的工傷勞動者于水火之中。此制度落不到實處，導致勞動者的又一基本法律權利被侵害，引發更多不滿。
義聯中心的電話調研結果顯示，僅有28個城市表示可以接受工傷保險待遇先行支付申請，占11.4%;明確表示“不可以”申請的城市則多達190個，比例高達77.2%。
而31個城市回答了“未參保工傷勞動者在用人單位被吊銷營業執照且不支付工傷保險待遇的情況下能否獲得先行支付”這一問題，僅有8個城市表示“條件符合肯定會支付”，占25.8%。
可操作性強的實施細則對于基層人社部門實施先行支付制度十分重要。電話調研顯示，僅有9個城市出臺了有關工傷保險先行支付的實施細則，占4.4%。而其余88.3%的城市，則明確表示沒有實施細則。
在182個尚未制定有關“工傷保險待遇先行支付制度”實施細則的城市中，90個城市回答了是否正在準備制定細則，只有21個城市給出了肯定回答，僅占23.3%。
正是由于細則的缺位，尤其是財務、審計上配套措施的缺位，一方面讓工作人員對具體情況無法操作，另一方面也讓工作人員的潛在風險增加。
勞動者不了解先行支付制度也是導致“落地率”較低的一個重要因素。向義聯來電來訪的未參保工傷勞動者的隨機抽樣回訪，18名工傷勞動者只有2人聽說過先行支付制度，也就是89%的未參保勞動者不了解先行支付制度。
而根據義聯中心2011年的調研，78.6%的工傷勞動者表示沒有聽說過社會保險法，91.8%的工傷勞動者根本不知道先行支付制度。
制度落實的“絆腳石”
調研報告稱，先行支付制度未能有效落實，人社部門和勞動者雙方面皆有原因。其中，人社部門不愿意推進先行支付制度的自身原因主要包括：細則缺位、基金風險、能力限制、認識不足。
而勞動者的弱勢，也導致了人社部門在執行先行支付制度方面，壓力和動力不足。
調查發現，先行支付制度可能給工傷保險基金帶來的風險和壓力，是導致人社部門拒絕接受工傷保險先行支付申請的一個考慮。
根據電話、實地調研，一些地方拒絕接受先行支付申請的原因還有“當事人沒有參加工傷保險，基金會出現缺口”、“用人單位若不存在了就沒有了被追償主體”，這反映出當地政府對展開工傷保險先行支付后基金安全的擔心。
根據訪談和文獻檢索，人社部門擔心的基金風險主要是基金缺口。未參保的企業往往也不規范，沒有足夠的財產，先行支付后追繳回來的可能性不大。在部分基金赤字或者結余不多的地區，如果又發生未參保職工群死群傷的情況下，可能會造成基金支付困難，并影響到對已參保職工的待遇支付。
還有部分工作人員擔心：先行支付制度會給人以“不參保就能享受待遇”的印象，導致工傷保險繳費面臨困難，進一步影響基金收入。
調研報告認為，勞動者的弱勢，也導致了先行支付落實的動力不強。根據對未參保工傷勞動者和人社部門工作人員的訪談，向人社部門提出正式書面先行支付申請的勞動者并不多，基本上是電話或者口頭咨詢，在被拒絕后，基本沒有勞動者會再對人社部門不作為提起行政復議或者行政訴訟。
由于工傷勞動者本身即處于非常艱難的處境，重新提起一個行政復議或者訴訟對他們來說更加困難，這也導致了人社部門缺乏足夠的動力或者壓力去實施先行支付制度。
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