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完善銀行業(yè)監(jiān)管法律制度的構(gòu)想
銀行業(yè)監(jiān)管制度是實施銀行業(yè)監(jiān)管的基礎(chǔ)，自從《人民銀行法》以法律形式授權(quán)中國人民銀行依法對機構(gòu)進行監(jiān)督管理以來，我國銀行業(yè)監(jiān)管由此走上了法制化、規(guī)范化的道路，依法監(jiān)管工作取得了明顯成效。，我國已經(jīng)形成了以《中國人民銀行法》為核心、《商業(yè)銀行法》為基礎(chǔ)、各種銀行監(jiān)管規(guī)章相配套的銀行業(yè)監(jiān)管法律體系。銀行業(yè)監(jiān)管法律制度的建立和完善對加強銀行監(jiān)管，防范和化解銀行風(fēng)險，保障銀行業(yè)合法、穩(wěn)健運行發(fā)揮了重要的作用。但是，《中國人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》關(guān)于銀行業(yè)監(jiān)管的規(guī)定較少且較為原則，隨著銀行業(yè)迅猛和業(yè)務(wù)不斷創(chuàng)新，現(xiàn)有的銀行業(yè)監(jiān)管法律、法規(guī)和規(guī)章不能完全適應(yīng)新形勢下對銀行業(yè)監(jiān)管的需要。為此，有關(guān)部門表示將有計劃地補充制訂在資本市場、貨幣市場、外匯管理、審慎銀行監(jiān)管、市場退出等領(lǐng)域新的法律、法規(guī)和審慎監(jiān)管規(guī)章，填補立法不足，形成較為完整的有效銀行監(jiān)管法律法規(guī)框架。因此，要建立健全銀行業(yè)監(jiān)督管理法律制度，規(guī)范銀行業(yè)務(wù)創(chuàng)新，確保銀行業(yè)監(jiān)管的有效性、權(quán)威性和執(zhí)法的獨立性與嚴(yán)肅性。 確立銀行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)的法律地位和監(jiān)管職責(zé) 自1984年國務(wù)院決定由中國人民銀行獨立行使中央銀行職能以來，中國人民銀行同時就肩負著對銀行業(yè)監(jiān)督管理的職責(zé)。《中國人民銀行法》明確規(guī)定，中國人民銀行在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，制定和實施貨幣政策，對金融業(yè)實施監(jiān)督管理。中國人民銀行作為銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)的地位通過法律的形式被確認。近年來，隨著分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管體制的建立，中國人民銀行不斷強化監(jiān)管職能，加大對銀行業(yè)監(jiān)管的力度，取得了顯著成效。為了加快金融改革與發(fā)展的進程，提升貨幣政策和銀行業(yè)監(jiān)管的專業(yè)化水平，十屆全國人大第一次會議決定設(shè)立中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會，將貨幣政策的制訂和實施職能與銀行業(yè)的監(jiān)管職能分離，由銀監(jiān)會行使銀行業(yè)監(jiān)管的職能，統(tǒng)一監(jiān)督管理銀行、資產(chǎn)管理公司、信托投資公司及其他存款類金融機構(gòu)，銀監(jiān)會將與中國人民銀行各司其職、互相促進，確保金融機構(gòu)安全、穩(wěn)健、高效運行。對銀行業(yè)的監(jiān)管必須有明確的法律授權(quán)，通過立法賦予監(jiān)管機構(gòu)必要的監(jiān)管權(quán)力，并為其行使權(quán)力提供有力的法律保證。隨著銀監(jiān)會的宣告成立，銀監(jiān)會行使銀行業(yè)監(jiān)管的職能需要有明確的法律地位和適度的獨立性，《中國人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》對此應(yīng)作相應(yīng)的規(guī)定，修改相關(guān)法律、法規(guī)，確立銀監(jiān)會的法律地位迫在眉睫。為此，要完善相關(guān)法律、法規(guī)，應(yīng)明確銀監(jiān)會對銀行業(yè)監(jiān)管的職責(zé)，具體職責(zé)包括負責(zé)制定有關(guān)銀行業(yè)金融機構(gòu)監(jiān)管的規(guī)章制度和辦法；草擬銀行業(yè)監(jiān)管的法律和行政法規(guī)，提出制定和修改的建議；審批銀行業(yè)金融機構(gòu)及分支機構(gòu)的設(shè)立、變更、終止及其業(yè)務(wù)范圍；對銀行業(yè)金融機構(gòu)實行現(xiàn)場和非現(xiàn)場監(jiān)管，依法對違法違規(guī)行為進行查處；審查銀行業(yè)金融機構(gòu)高級管理人員任職資格；負責(zé)統(tǒng)一編制全國銀行數(shù)據(jù)、報表，并按照國家有關(guān)規(guī)定予以公布；會同有關(guān)部門提出存款類金融機構(gòu)緊急風(fēng)險處置的意見和建議；負責(zé)國有重點銀行業(yè)金融機構(gòu)監(jiān)事會的日常管理工作；承辦國務(wù)院交辦的其他事項。另外，為確保銀行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)依法履行監(jiān)管職責(zé)的獨立性和有效性，監(jiān)管機構(gòu)工作人員業(yè)務(wù)素質(zhì)在銀行業(yè)監(jiān)管法律制度中應(yīng)予以明確。復(fù)雜多變的金融市場和多樣化的金融風(fēng)險需要具有金融專業(yè)知識和從業(yè)經(jīng)驗的工作人員來履行監(jiān)管職責(zé)，尤其是在我國加入世貿(mào)組織后，銀行業(yè)與國際接軌，銀行業(yè)監(jiān)管工作人員的責(zé)任更加艱巨，其素質(zhì)也就更有必要作出更高要求，而現(xiàn)行的法律、法規(guī)對監(jiān)管人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)及違反法定程序或濫用權(quán)力的監(jiān)督?jīng)]有作出明確規(guī)定，銀行監(jiān)管的效率。因此，對銀行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)負責(zé)人及其他工作人員應(yīng)具備的金融業(yè)務(wù)知識、技能和熟悉銀行業(yè)監(jiān)督管理法律制度等提出具體的要求；為平衡監(jiān)管機構(gòu)的權(quán)力和義務(wù)，確保依法對銀行業(yè)的監(jiān)管，要明確其向國家權(quán)力機關(guān)定期報告工作和接受質(zhì)詢的義務(wù)。 健全銀行業(yè)內(nèi)部控制法律制度 銀行業(yè)內(nèi)部控制是銀行業(yè)為完成既定的工作目標(biāo)和防范風(fēng)險，對內(nèi)部各職能部門及其工作人員從事的業(yè)務(wù)活動進行風(fēng)險控制、制度管理和相互制約的、措施和程序的總稱。銀行業(yè)內(nèi)部控制是銀行業(yè)監(jiān)管的基礎(chǔ)和前提，指導(dǎo)、檢查和督促銀行業(yè)加強完善內(nèi)控建設(shè)，是銀行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)的基本職責(zé)。銀行業(yè)內(nèi)部控制和銀行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)監(jiān)管的有機結(jié)合，是我國銀行業(yè)安全、穩(wěn)健運行的重要保證。為確保銀行業(yè)貫徹執(zhí)行國家法律、法規(guī)和監(jiān)管規(guī)章制度，建立完善的內(nèi)部控制制度，有效地控制風(fēng)險，應(yīng)當(dāng)按照有效性、審慎性、全面性、及時性及獨立性原則，建立健全我國銀行業(yè)內(nèi)部控制法律制度。
《商業(yè)銀行法》對內(nèi)部控制制度的規(guī)定條款過少、過于原則，對內(nèi)部審計制度未作規(guī)定，與《商業(yè)銀行法》配套的有關(guān)內(nèi)部控制的法規(guī)、規(guī)章不夠完善，削弱了內(nèi)部控制制度的有效性。為健全銀行業(yè)內(nèi)部控制法律制度，發(fā)揮內(nèi)部控制制度在銀行業(yè)監(jiān)管中的作用，保證銀行業(yè)資產(chǎn)的安全性和流動性，防范系統(tǒng)性、區(qū)域性風(fēng)險發(fā)生，應(yīng)在《商業(yè)銀行法》中規(guī)定商業(yè)銀行法人治理結(jié)構(gòu)和內(nèi)部控制的內(nèi)容，建立和健全商業(yè)銀行風(fēng)險防范機制。主要內(nèi)容包括：根據(jù)各種業(yè)務(wù)經(jīng)營活動性質(zhì)及功能建立合理的授權(quán)分責(zé)制度，要按照業(yè)務(wù)工作程序和授權(quán)，健全完善各種審批手續(xù)；按照規(guī)范化監(jiān)督制約、賬務(wù)核對、安全謹(jǐn)慎原則建立嚴(yán)密的控制制度；在健全資本金制度、全面實行資產(chǎn)負債比例管理基礎(chǔ)上，圍繞防止和降低信貸風(fēng)險、提高信貸資產(chǎn)質(zhì)量、優(yōu)化信貸資產(chǎn)結(jié)構(gòu)建立有效的內(nèi)部控制制度；對機系統(tǒng)的項目立項、設(shè)計、開發(fā)、測試、運行和維護整個過程實施嚴(yán)格管理，建立科學(xué)的金融計算機系統(tǒng)風(fēng)險控制制度。 完善對銀行業(yè)監(jiān)管的保障制度 銀行業(yè)監(jiān)管目標(biāo)的實現(xiàn)要依靠監(jiān)管的保障制度。我國法律對銀行業(yè)監(jiān)管著重市場準(zhǔn)入審核、報送稽核等的運用，且規(guī)定過于原則，對于非現(xiàn)場監(jiān)管、信息披露、強制性監(jiān)管措施等缺乏明確的規(guī)定。從監(jiān)管手段上看，銀行業(yè)正從現(xiàn)場監(jiān)管向非現(xiàn)場監(jiān)管轉(zhuǎn)變。由于非現(xiàn)場檢查是在單個和并表的基礎(chǔ)上對銀行的報告進行收集、檢查、、審核，監(jiān)督檢查依據(jù)的是銀行的報告，為進一步完善非現(xiàn)場監(jiān)管指標(biāo)體系，對銀行報告尤其是強制性報告的、信息準(zhǔn)確性的要求及報送的程序和時間，在銀行業(yè)監(jiān)管法律制度中必須作出規(guī)定，確保非現(xiàn)場監(jiān)管數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性、真實性。信息披露是風(fēng)險監(jiān)管的保障，是提高監(jiān)管效率、防止監(jiān)管失靈的有效措施。人民銀行頒布的《商業(yè)銀行信息披露暫行辦法》為規(guī)范信息披露提供了重要的法律依據(jù)。今后，應(yīng)以法律的形式進一步明確規(guī)定活動信息披露的義務(wù)人、信息披露的內(nèi)容和形式、信息披露的原則和標(biāo)準(zhǔn)，并明確規(guī)定不應(yīng)當(dāng)披露的信息。強制性監(jiān)管措施是監(jiān)管機構(gòu)依據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定對被監(jiān)管的對象及其直接責(zé)任人員的違法行為所作的處罰，我國法律、法規(guī)規(guī)定的銀行監(jiān)管強制措施主要有警告、沒收違法所得、賠償損失、罰款、取消高級管理人員任職資格、責(zé)令改正、責(zé)令停止違法行為、責(zé)令停業(yè)整頓、接管、吊銷經(jīng)營許可證、撤銷等。其中，罰款是在實際執(zhí)行中用得最多的監(jiān)管措施。這些監(jiān)管強制措施確保銀行業(yè)合規(guī)經(jīng)營是必要的，但在控制風(fēng)險、減少風(fēng)險、增強抵御風(fēng)險的能力方面往往起不到應(yīng)有的效果。法律、法規(guī)設(shè)定強制性監(jiān)管措施不僅要體現(xiàn)使違法者得到應(yīng)有的處罰，而且應(yīng)防范違法行為造成的風(fēng)險。為發(fā)揮強制性監(jiān)管措施的作用，銀行業(yè)監(jiān)管法律制度應(yīng)明確諒解備忘錄、限制高風(fēng)險業(yè)務(wù)、限制機構(gòu)擴張、限制分紅派息、強令撤換股東和高層管理人員等督促性措施，保障銀行業(yè)穩(wěn)健。
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